PER UNA DISCUSSIONE DELLA ATTUAZIONE DEL PNRR IN CAMPO ENERGETICO AMBIENTALE
- Premessa
Il PNRR ( Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza ) è costruito sulla base delle indicazioni della Commissione Europea che hanno definito il “ Programma Next Generation UE.
NG-UE, come noto è costituito dal React-UE 2021-2022 ( 47,5 M. Euro ) concepito “per attuare la fase iniziale di rilancio delle economie, e dal RRF ( Dispositivo per la Ripresa e Resilienza, 672,5 M. di cui 312,5 in sovvenzioni e 360 in prestiti agevolati ), ai quali si aggiungono le risorse di altri programmi europei già presenti ( tra cui , a sfondo e con implicazioni ambientali “Sviluppo Rurale” e “JTF” ), per complessivi 750 M. di Euro. Si aggiungeranno poi i Fondi Europei ordinari della Programmazione 2022 -2028. Per l’italia il solo RRF garantisce 195,5 M. di cui 69 in sovvenzioni a fondo perduto.
Occorre dunque innanzitutto cogliere e comprendere – mentre questo poco forse è stato considerato in questa prima fase di commenti e dibattiti – che, stando proprio alla Nomenclatura sempre precisamente significativa del linguaggio dei Documenti delle Politiche nelle e delle Istituzioni Europee, NG è stato definito dalla UE come un “ PROGRAMMA “ che “ prevede investimenti e riforme ..per accelerare la transizione ecologica e digitale, migliorare la formazione di lavoratrici e lavoratori, conseguire un maggiore equità di genere, territoriale, e generazionale”. Proprio con queste puntuali parole, del suo lessico sempre rigoroso, lo presenta infatti il Presidente Draghi nella Premessa che firma di suo pugno al PNRR inviato a Bruxelles.
In chiaro: da sempre le politiche europee si definiscono come Programmi (di spesa) e non come Piani; e, al livello e stato attuale delle istituzioni europee, non può essere diversamente, poiché nella dimensione attuale non possono che definire di volta in volta un Quadro generale di Indirizzi Obiettivi ed Azioni Sostenute, con il quale stabilire e regolare le attribuzioni di risorse nei Programmi ( appunto ) specifici europei direttamente gestiti dalle Direzioni della Commissione e nei Fondi redistribuiti tra gli Stati Membri, che sono stati sin qui ai soli Fini di “Coesione” e “Convergenza” tra i Paesi. Su queste basi poi si è praticata e affermata una tecnica di attuazione e gestione di tali Programmi a livello degli Stati, sempre indicata dalla Commissione, con una precisa suddivisione peraltro tra Fondi Nazionali e Regionali (a gestione diretta delle Regioni), consistente nella costruzione di Schemi articolati, in “Assi di intervento”, settoriali o trasversali, a loro volta disegnati con Misure e Azioni, che compongono quindi infine un Programma di spesa, la cui attuazione e’ affidata alla realizzazione di Progetti concreti e puntuali , anche nei valori finanziari previsti, da parte di varie Autorità Pubbliche (i Soggetti attuatori: solitamente Ministeri Regioni Province Città ) o da esse selezionati con “ Bandi secondo procedure pubbliche “ a cui sono chiamati a concorrere altri Enti pubblici o privati.
Doveva esser colto, però, che questa volta NG UE ha enunciato le 6 grandi “ Aree di intervento “ sulle quali gli Stati debbono focalizzarsi ( “ Transizione Verde”, “Trasformazione Digitale “, “Crescita Intelligente Sostenibile ed Inclusiva”, “ Coesione Sociale e Territoriale”, “ Salute e Resilienza Economica “, “Politiche per le Nuove Generazioni e Infanzia “) e poi certo ha anche posto la richiesta di disegnare e declinare gli interventi con la tecnica sopra richiamata, disegnando e fissando “ Alberi “ di Misure e Azioni per produrre i frutti dei Progetti; ma ha demandato in effetti agli Stati (riservandosi come sempre un controllo rigoroso in corso d’opera e finale dell’ impiego effettivo delle risorse e dell’ attuazione dei progetti ) la scelta delle modalità della effettiva programmazione delle azioni e della relativa suddivisione delle risorse, così come delle modalità di attuazione.
Qui appare allora necessaria una prima fondamentale considerazione: infatti proprio la nuova dimensione qualitativa e quantitativa di intervento assunta e indicata da NG UE che non è certo paragonabile ai Programmi e fondi europei sin qui utilizzati, concepiti come sussidi limitati ad azioni a fini di coesione e riequilibrio tra i Paesi ma vuole e deve investire i caratteri strutturali di una Ripresa e di un nuovo Sviluppo, evoca di per sé, e verosimilmente anche nella consapevolezza e visione di NG, una ben più ampia e nuova opera di Programmazione degli Stati per l’uso di tali nuove ingenti Risorse; innanzitutto per la necessità non secondaria di inserirlo o connetterlo in propri strumenti di programmazione già esistenti , riadeguandoli o elaborandone di nuovi.
Non è un caso del resto che proprio agli interventi degli Stati si è attribuita la nuova definizione di Piani che è appunto diversa da quella di Programmi di Spesa dei Fondi sin qui messi a disposizione dall’Unione. In proposito, allora, si deve concludere che non necessariamente la elaborazione del PNRR doveva e deve consistere solo nella suddivisione delle Misure e delle risorse negli” Alberi “ di Componenti, degli Ambiti e di Interventi; ma poteva e doveva essere occasione di predisposizione di una nuova linea di programmazione e pianificazione di politiche e interventi nelle direzioni e settori prescelti. Mentre il limite più evidente e di fondo che è apparso nelle formulazioni del PNRR, certo in parte determinato proprio dalla novità della impostazione da costruire nel poco tempo a disposizione, ma altrettanto certamente da un problema di nuova intenzione e cultura di programmazione da mettere in campo e sperimentare, è appunto la labilità o addirittura l’assenza in diversi casi di nuova adeguata programmazione, o di connessione e rinnovamento di quella esistente. Si possono fare diversi evidenti casi: come la prima “ Componente “ della Misura 1, rivolta alla Digitalizzazione innovazione e sicurezza nella PA si inserisce e si inserirà in una necessaria ripresa organica dei precedenti e sostanzialmente arenati tentativi di realizzare un Piano per la Digitalizzazione Coordinato tra Stato e Regioni, indispensabile per realizzare con necessario coordinamento e necessaria integrazione dei pezzi di reti pubbliche gia esistenti in molte Regioni e Città, la tanto agognata Rete Pubblica Integrata ad Alta Capacità, che ora peraltro sembra addirittura di nuovo allontanarsi ?e a proposito di Riforme complementari come può affermarsi una società digitale senza una perentoria affermazione di un nuovo diritto di “cittadinanza digitale” e dunque di connessione effettiva e gratuita di ciascuna unità abitativa e familiare ai servizi della pubblica amministrazione o ad assistenza e telemedicina nel Sistema Sanitario ? O ancora, se si vuole, come finalizzare il cospicuo sostegno, ( Componente 2 ) alla “Digitalizzazione innovazione e competitività “ senza neppure discutere di un rinnovamento e di una più precisa finalizzazione della esistente e generica normativa di “ credito d’imposta “ per Industria 4.0, assicurata ad investimenti in macchinari e servizi, mente e proprio per realizzare i “goal” per il salto della produttività pure giustamente evocato come fondamentale proprio dal Presidente Draghi servono progetti d’impresa anche e innanzitutto nell’organizzazione e qualificazione del ?
Si può proseguire ancora ma qui interessa ora evidenziare le serie ed ineludibili questioni legate pr alla Missione certo primaria indicata da Ue e nel Piano Nazionale, per “ La Rivoluzione Verde e la Transizione Ecologica “.
- PNRR e Pianificazione energetica per la Rivoluzione verde e la transizione ecologica.
In questo campo ancor più evidente ed indispensabile appare la necessità che gli interventi del PNRR non siano solo un grande e certo inedito Programma di spese per un insieme di interventi, ma, a questo punto, sollecitino essi stessi innanzitutto la implementazione il riadeguamento e il rinnovamento degli strumenti della pianificazione energetica, nelle produzioni e nei consumi cosi come delle attività di ricerca delle fonti innovative ; della pianificazione dell’ intervento organico per la tutela del territorio nell’assetto idrogeologico, di cui c’è drammatico bisogno; cosi come per la agricoltura sostenibile e la economia circolare, nell’industria agroalimentare e nell’industria in generale, con una complessiva visione e prospettiva trasformativa. D’altra parte è altrettanto indispensabile che tali interventi, che si incardinano nel territorio, promuovano la mobilitazione delle Istituzioni, del territorio, Regioni e città.
Del resto la UE ha finalizzato esplicitamente questa Misura, di NG per la quale è stato prescritta la finalizzazione del 37% delle risorse alla realizzazione dell’European Green Deal quindi al concretissimo e cogente doppio obiettivo di raggiungere la neutralità climatica ento il 2050 e ridurre le emissioni di gas serra del 55% rispetto al livello 1990 entro il 2030. E d’altro canto è acquisizione fondamentale e consolidata che una efficace Pianificazione energetica si puo’ fare e si deve fare procedendo a partire dalla conoscenza di un Bilancio Energetico complessivo, ad ogni livello, dalla unità abitativa, ad una Città o territorio, all’intero Paese. Che senso ha infatti introdurre e sviluppare fonti rinnovabili se non si interviene nello stesso luogo con risparmio ed efficientamento energetico; e viceversa?
Nella Misura 2 sono indicate 4 Componenti di intervento ( C1: Economia circolare ed agricoltura sostenibile; C2: Sviluppo energie rinnovabili, piccole e nuove produzioni e stazioni di distribuzione di idrogeno comprese, e Mobilità sostenibile; C3: Efficienza energetica degli edifici; C4: Tutela del territorio e della Risorsa idrica ). Ciascuna di queste Componenti si articola poi in diversi “ ambiti “ ( complessivamente sono 15 ), entro i quali si collocano gli obiettivi concreti di investimento ( che ammontano dunque nel totale della misura a 43!), sui quali quindi si eseguiranno o si raccoglieranno e selezioneranno i progetti !!.
Non si esamina né si discute in questa sede il merito di tali cosi tanto ramificate indicazioni, peraltro con amplissimi differenziali di spesa per i diversi progetti, dai molti miliardi alle poche centinaia di milioni. Ma certo di deve rilevare che sia le Componenti sia gli ambiti, sia gli obiettivi di investimento sono tutti dispiegati “ in parallelo”; allo stato dunque senza considerazione di modalità di integrazione fra loro. In questa misura ( come in tutte le altre ) infatti non vengono, allo stato, indicati i Soggetti Attuatori diretti o indiretti (cioe’ gli esecutori dei progetti e propositori e gestori dei “Bandi”: cioè verosimilmente I Ministeri, i Grandi Enti Pubblici; le Grandi Imprese nazionali a partecipazione pubblica, le Regioni, le Città, i Comuni ) e quindi non si rilevano matrici di connessione e integrazione. Soprattutto non sono assunti i territori, come i Luoghi di una pianificazione integrata che possa condurre gli interventi-investimenti entro una dimensione verificabile degli esiti in termini di bilancio energetico ex ante ed ex post.
Il quadro della certo già in parte datata e frammentata, pianificazione energetica tentata in questi anni, ( Piano energetico Nazionale, Piani Energetici Regionali e di Citta’ ec. ) non è neppure citato. e dunque non si può non considerare i conseguenti seri interrogativi. Come si puo’ non misurare neppure, e non cercare di indirizzare gli esiti degli interventi su produzioni e consumi energetici , in termini appunto di effettiva ridefinizione virtuosa dei Bilanci energetici innanzitutto a livello di Regioni e Città ? Come si puo’ ad esempio non verificare e cercare di indirizzare una distribuzione nelle diverse zone di una città degli interventi di riqualificazione energetica degli edifici per non farla restare guidata solo dalle singole iniziative e in definitiva dalla promozione nel mercato dei finanziatori ? E come si può , non considerare e connettere tale riqualificazione edlizia alla realizzazione di Piattaforme di rinnovabili comuni nei quartieri delle città ? E perché allora non cogliere questa straordinaria opportunita’ del PNRR energetico ambientale per sostenere diversi connessi interventi con la adozione generalizzata di nuovi strumenti come veri e propri Piani Regolatori energetici di Città e Comuni già immaginata da anni , e pure con sperimentazioni virtuose e positive?. Insomma allo stato attuale anche la decisiva Misura 2 appare solo come un grande Programma di spese sia pure certo per una miriade di non disprezzabili investimenti mirati. Che peraltro, così com’è, fa ipotizzare un enorme attività amministrativa per la gestione di una gran mole di Bandi e poi di procedure di valutazione e selezione ( altro che semplificazione! ) ancora non distribuita e se infine restante tutta accentrata su Ministeri, assai pesante e a rischio di inevitabile lentezza di spesa
- Governance, confronto e partecipazione.
I rilievi sopra esposti all’impianto esaminato non sono dettati dalle pur inevitabili e doverose osservazioni di criticità, verso il grande lavoro sin qui svolto, anche da un considerevole impegno tecnico, ma si rivolgono alla necessità obiettiva di intervenire sulla gestione prossima anche accogliendo promuovendo e organizzando specie su questa decisiva Misura una partecipazione vera e costruttiva, dei tanti soggetti istituzionali associativi, sindacali culturali e scientifici interessati, e impegnata a risolvere problematicità presenti e certo da considerare e correggere, per il miglior esito di questa decisiva Misura e quindi dell’intero PNRR.
In verità peraltro, e come noto, la cultura e una certa pratica delle Politiche e dei Programmi europei ha da sempre assunto il valore della Consultazione e del Dialogo Sociale , per certi aspetti pure della “ Concertazione “ come aspetti indispensabile degli svolgimenti.
La predisposizione del PNRR sin qui svolta non ha certo assolto compiutamente e in modo soddisfacente tali compiti. E in verità la stessa struttura di “ Governance“ indicata è impiantata su un “Coordinamento Centrale “ impiantato ( giustamente ) nel Ministero dell’Economia ma perché dedicato “ all’invio delle richieste di pagamento alla Commissione subordinato al raggiungimento degli obiettivi previsti “. E la stessa Cabina di Regia tra Ministri istituita presso la Presidenza del Consiglio e’ dedicata “a garantire il monitoraggio dell’avanzamento del Piano e il partenariato economico sociale e territoriale “. Non pare individuata dunque una sede di ulteriore verifica e sviluppo della impostazione data al Piano, se non di per sé nel Governo o Presidenza del Consiglio: a maggior ragione deve essere almeno discussa e perseguita nel confronto istituzionale, politico culturale e social Si deve quindi recuperare, tale sede, ma proprio per le cose dette, si deve richiedere innanzitutto di individuare le condizioni e le modalità con cui poter condurre un confronto informato concreto e preciso, innanzitutto riorganizzando e rendendo disponibili le conoscenze mancanti e necessarie.
Si propone e si chiede quindi che il Governo e segnatamente presso la Cabina di Regia della Presidenza del Consiglio, indicata come Responsabile del Partenariato predisponga ora un percorso di auditing e consultazione nel quale informare e discutere della ulteriore fase, comunque indispensabile, di implementazione della attuazione della Misura per la Rivoluzione Verde e Transizione Ecologica, che quindi deve esplicitare e indicare la matrice dei Soggetti attuatori, diretti e indiretti, nonché i Progetti puntuali già identificati da Ministeri o da Enti e imprese pubbliche nazionali.
Si richiede altresì che il Governo:
– Assicuri il mantenimento di una precisa procedura di informazione consultazione, e acquisizione formale delle valutazioni e pareri di Regioni ed Enti Locali interessati nelle procedure di VIA ed autorizzazione di impianti energetici
– Predisponga, con incarico agli Enti scientifici competenti ( ENEA, CNR, etc. ) uno schema leggibile dell’effettivo Bilancio energetico calcolato e calcolabile del Bilancio Energetico realizzabile ad esito del Piano
– Si impegni a convocare una Conferenza scientifica che dia conto dei principali percorsi e progetti di ricerca attivati o previsti dai vari grandi Enti ed Università nonche’ degli effettivi impegni per un loro selezionato sviluppo, connesso agli obiettivi del Piano
– Convochi una Conferenza di confronto con le Associazioni imprenditoriali e sindacali, aperta ai contributi delle Associazioni ambientaliste, per rilevare e implementare nella Misura un intervento piu’ organico e significativo a sostegno della conversione energetica nelle imprese e di gestione del ciclo di rifiuti anche in economia circolare
– Istituisca un Osservatorio di monitoraggio e informazione pubblica sugli interventi multipli di qualificazione energetica degli edifici promossi da Soggetti attuatori ( Banche Multiutilities etc ), a disposizione delle città.
– Valuti e dia conto della connessione e integrazione del Programma di interventi della Misura nel Piano Energetico Nazionale, avviandone il necessario aggiornamento, nonche di una regolazione da adottare per il Coordinamento del Piano energetico nazionale con una necessaria definizione o ridefinizione di Piani Energetici Regionali e delle Città che, debbono dar conto dei propri specifici Bilanci energetici e degli impegni di modifica e e riequilibrio; valuti altresi e concretizzi la individuazione di Regioni e Città tra i principali Soggetti Attuatori della Misura, per la interazione effettiva dei vari interventi ora indicati su ogni Regione Città e territorio.
Si richiede altresì alla Conferenza delle Regioni e delle Città
- un confronto per conoscere la loro visione e i loro impegni nella attuazione della Misura anche per essere tra i principali Soggetti Attuatori, e assicurare l’ integrazione degli interventi nei territori e nelle città, con rinnovata attenzione alla predisposizione di Piani Energetici Regionali e delle Città.
- l’ impegno conseguente ad attivare forme di informazione e consultazione sulla propria parte di pianificazione energetico ambientale e ora di quella integrata con la Misura PNRR, con le istanze associative ambientaliste sindacali e sociali dei propri territori.
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